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“較大數額罰款”的判定應當與時俱進

欄目: 實務操作(探討),電子報 時間:2020-09-21 17:34:46 發布:管理員 分享到:
【摘要】

【實務探討】

“較大數額罰款”的判定應當與時俱進

■ 陳晉緒

“法與時轉則治?!薄吨腥A人民共和國政府采購法實施條例〈釋義〉》明確了“較大數額罰款”借鑒《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)規定的“行政處罰聽證標準”進行判定。筆者通過解析歷年來真實的案例,發現了這種借鑒判定標準的做法已經跟不上時代變化的步伐,亟待更新。

法律背景

《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《條例》)第十九條規定:“政府采購法第二十二條第一款第五項所稱重大違法記錄,是指供應商因違法經營受到刑事處罰或者責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰?!?/span>

對于“較大數額罰款”如何判定,《條例》并未作出明確規定。在隨后職能部門編著的《條例》釋義當中,對于“較大數額罰款”的判定借鑒了《行政處罰法》的規定?!缎姓幜P法》第四十二條第一款中規定:“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利?!币簿褪钦f,當事人有要求舉行聽證權利的行政處罰,即政府采購中供應商的重大違法記錄。而對于何為“較大數額罰款”,《國務院關于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》文件中明確要求,“各地方、各部門都要認真執行聽證制度、調查取證與處罰決定分開制度、罰款決定與罰款收繳分離制度,要根據行政處罰法的規定確定聽證的范圍,明確主持聽證的人員,制定聽證規則”。據此,各地方、各部門都明確了聽證的范圍,即較大數額罰款的標準,一般各地也對適用地域標準還是部門標準作出了明確規定。在判斷是否屬于較大數額罰款時,要根據具體行政處罰案件的實際情況確定。

案例判定解析

案例一:

基本案情:A企業于2015316日受到中國證券監督管理委員會廣東監管局的行政處罰,處罰事由為,信息披露違法;處罰結果為,責令整改,給予警告,并處以50萬元罰款。A企業于2015522日參加某項目政府采購活動并中標,中標后被舉報“在參加政府采購活動前三年內存在重大違法記錄中的較大數額罰款的行政處罰”。

聽證標準:按照部門標準《中國證券監督管理委員會行政處罰聽證規則》第二條的規定,“中國證監會對當事人依法作出下述一項或一項以上行政處罰以前,當事人要求舉行聽證的,應當按照本規則組織聽證:(六)對法人或者其他組織處以罰款或者沒收違法所得人民幣30萬元以上”。而地方標準《廣東省行政處罰聽證程序實施辦法》第五條第二款規定:“本條前款的較大數額罰款,是指對公民處以1000元以上罰款,對法人或者其他組織處以5萬元以上罰款?!?/span>

判定結果如下:財政部門根據《中國證券監督管理委員會行政處罰聽證規則》第二條第六項的規定,判定A企業被處以50萬元罰款屬于“較大數額罰款”。因此,財政部門認定A企業在參加政府采購活動前存在重大違法記錄,作出A企業在本項目中標無效的處理決定。


案例二:

基本案情:B企業于20171120日受到河北省某市發展和改革委員會的行政處罰,處罰事由:工程招投標中存在業績造假;B被處以4.4758萬元罰款。2017127日,經B企業申請信用修復,行政處罰部門將上述處罰信息予以撤網。B企業于202019日參加某項目政府采購活動并中標,中標后被舉報“在參加政府采購活動前三年內存在重大違法記錄中的較大數額罰款的行政處罰”。

聽證標準:對于部門標準,未查詢到工程投標主管部門關于“行政處罰聽證標準”的相關規定。而按照地方標準《河北省人民政府關于行政處罰聽證范圍中較大數額罰款數額的通知》的規定,“對從事非經營活動的公民處以500元以上罰款,對從事非經營活動的法人或者其他組織處以5000元以上罰款;對從事經營活動的公民處以1000元以上罰款,對從事經營活動的法人或者其他組織處以10000元以上罰款,在作出行政處罰決定之前,應當告知當事人要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的,應當組織聽證”。

判定結果:財政部門根據《河北省人民政府關于行政處罰聽證范圍中較大數額罰款數額的通知》規定的聽證標準,判定B企業被處以4.4758萬元罰款屬于“較大數額罰款”。因此,財政部門認定B企業在參加政府采購活動前存在重大違法記錄,作出B企業在本項目中標無效的處理決定。


案例三:

基本案情:C企業于2018227日受到安徽省某市公共資源交易監督管理局的行政處罰,處罰事由為,工程招投標中存在串通投標;C企業被處以2.7192萬元罰款。20188月,經C企業申請信用修復,行政處罰部門將上述處罰信息予以撤網。C企業于202019日參加某項目政府采購活動并中標,中標后被投訴“在參加政府采購活動前三年內存在重大違法記錄中的較大數額罰款的行政處罰”。

聽證標準:對于部門標準,筆者未查詢到工程投標主管部門關于“行政處罰聽證標準”的相關規定。而地方標準《安徽省行政處罰聽證程序規定》第三條第二款規定:“前款中較大數額罰款是指對公民處以1000元以上的罰款;對法人或其他組織處以10000元以上的罰款。國家有關部門對較大數額罰款已有規定的,從其規定?!?/span>

判定結果:財政部門根據《安徽省行政處罰聽證程序規定》第三條關于“較大數額罰款是指對公民處以1000元以上的罰款,對法人或其他組織處以10000元以上的罰款”的規定,判定C企業被處以2.7192萬元罰款屬于“較大數額罰款”。因此,財政部門認定C企業在參加政府采購活動前存在重大違法記錄,作出C企業在本項目中標無效的處理決定。


案例四:

基本案情:D企業于2019812日受到福建省某縣自然資源局的行政處罰,處罰事由為,非法占用林地;最后,D企業被責令六個月內恢復原狀,并處以5.874萬元罰款。D企業于2020518日參加某項目政府采購活動并中標,中標后被舉報“在參加政府采購活動前三年內存在重大違法記錄中的較大數額罰款的行政處罰”。

聽證標準:部門標準《林業行政處罰聽證規則》第五條第二款、第三款規定:“前款所稱較大數額的罰款,按照省、自治區、直轄市人大常委會或者省級人民政府的規定執行。國家林業局依法作出十萬元以上(含十萬元)罰款決定的,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利?!钡P者未查詢到福建省大常委會或者福建省人民政府關于“行政處罰聽證標準”的相關規定。

判定結果:財政部門根據《林業行政處罰聽證規則》(國家林業局令第4號)第五條第二款、第三款規定,判定D企業被處以5.874萬元罰款不屬于“較大數額罰款”。因此,財政部門認定D企業在參加政府采購活動前三年內不存在重大違法記錄,駁回對D企業的舉報事項。

存在的問題

通過上述案例,筆者發現,我國政府采購在較大數額罰款判定方面還存在以下幾個問題:

問題一:借鑒聽證標準進行判定不合時宜?!缎姓幜P法》第四十二條第一款中規定:“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利?!睋?,各部門、各地方制定的聽證的范圍,即較大數額罰款的額度。筆者認為這是判定當事人是否具有要求舉行聽證權利的認定標準,是一種法律救濟權利的認定標準。而《政府采購法》和《條例》所規定的重大違法記錄中的“較大數額罰款”是對當事人所受行政處罰是否構成重大違法記錄、是否不具備參加政府采購活動資格的判定標準,是一種法律后果的認定標準。這兩者并不存在正相關關系,不能對判定標準進行借鑒。

隨著我國經濟社會發展和保護行政相對人合法權利的落實,這兩者可能出現負相關關系。目前,關于“行政處罰聽證標準”的規定,基本上都是上個世紀90年代末制定的,聽證額度標準都比較低。同時,為保證當事人陳述、申辯和要求聽證的權利,新修訂的聽證制度中聽證門檻往往也比較低、即“較大數額罰款”的額度是比較低的。但是,這種低額度的標準被借鑒作為政府采購中“較大數額罰款”的判定標準,往往會變成對當事人法律后果更嚴重的認定。因此,筆者認為政府采購中“較大數額罰款”繼續借鑒“行政處罰聽證標準”進行判定不合時宜。

問題二:聽證標準陳舊,取證困難。在處理“在參加政府采購活動前三年內存在重大違法記錄中的較大數額罰款的行政處罰”的投訴、舉報案件過程中,多數部門和地方關于“行政處罰聽證標準”的規定基本上都是上個世紀90年代末制定的,有些規定在政府部門官網上無法查詢到,造成了取證困難。同時,這些規定年代比較久遠,因無法判斷是否尚在有效期內,往往還要向相關行政部門進行求證,客觀上增加了這些部門的工作量。

問題三:地域標準差異,造成不公平。在本文第二部分“案例判定”中,大家可以發現我國各省、自治區、直轄市制定的聽證額度標準差異是比較大的,對法人的聽證額度,廣東省是10萬元、而安徽省和河北省都是1萬元。這就意味著同一行政處罰在不同地域作出,將決定該行政處罰是否被判定為“較大數額罰款”的處罰,結果是不一樣的,這就會造成不公平。比如,上文中的B企業被處以4.4758萬元罰款和C企業被處以2.7192萬元罰款,如果兩家企業受到的是廣東省行政部門的行政處罰,那將不會被判定為“較大數額罰款”的處罰,即在參加政府采購前三年內不存在重大違法記錄。

問題四:適用地域標準還是部門標準,存在困惑。根據《條例》的釋義,一般各地也對適用地域標準還是部門標準作出了明確規定。但是,筆者發現,實際上很多地方并未對適用地域標準還是部門標準作出明確規定,也有些部門規定下屬地方部門作出的行政處罰適用所在地方的地域標準,這就造成了是適用地域標準還是適用部門標準的困惑。筆者認為,根據《行政處罰法》的立法精神,行政處罰聽證是賦予行政處罰當事人申辯的權利。政府采購中較大數額罰款處罰參照“行政處罰聽證標準”進行認定,也應當遵循有利于行政處罰當事人的原則,在部門標準和地域標準中就較高的數額標準進行認定。

問題五:信用修復增加取證難度。在本文第二部分“案例判定”中,B企業和C企業均申請了信用修復,行政處罰部門將其處罰信息予以撤網。因此,在政府采購資格預審中,采購人和采購代理機構在信用中國和中國政府采購網站均未發現兩家企業的重大違法記錄。而在投訴舉報處理過程中,財政部門只能通過向行政處罰部門函證,確認行政處罰信息的真實性,這也客觀上增加了行政處罰部門的工作量。在未來的政府采購活動中,這種情況可能會越來越多,因此,政府采購法律法規應當做好與信用修復制度的銜接工作。

有關建議

基于上述問題,筆者現提出以下建議:

建立全國統一階梯式“較大數額罰款”判定標準。為適應新時代中國特色社會主義的經濟社會發展要求,建議取消政府采購中“較大數額罰款借鑒行政處罰聽證標準進行判定”的規定。筆者認為,可以借鑒《浙江省人民政府法制辦公室關于明確實施行政處罰適用聽證程序較大數額罰款標準的函》(浙府法發〔201410號)的成功經驗,建立全國統一階梯式的政府采購“較大數額罰款”判定標準。即根據各行業行政處罰數額情況,通過征詢各行政主管部門意見,建立符合行業特點、輕重適度的判定標準,并根據經濟發展情況適時作出調整。

監管部門應加強信息公開,完善信用體系建設。政府采購監管部門在代理機構監督檢查等專項檢查和日常監督檢查過程中,要重點排查和整治圍標串標、虛假投標、不誠信履約等違法違規行為,規范市場主體行為。對于投訴、舉報和監督檢查過程中發現的違法違規問題,要嚴格依法依規進行查處,并按規定及時做好行政處罰信息公開,促進政府采購領域信用水平的提升,構建“風清氣正”的新時代政府采購市場環境。

(作者單位:廈門市海滄區財政審核中心)




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責任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報第991期第4版
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