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“三體系認證”能否作為資格門檻?

欄目: 實務操作(探討),電子報 時間:2020-09-03 17:17:29 發布:管理員 分享到:
【摘要】

【實務探討】

編者按:質量管理體系(GB/T19001/ISO9001)認證、環境管理體系(ISO14001)認證、職業健康安全管理體系(原GB/T28001/OHSMS18001,現GB/T45001/ISO45001)認證,系國際標準化組織(ISO)制定的國際間互認的“三體系認證”,用以證明獲證主體在產品質量管理、環境保護及員工健康保護等方面的能力。三體系認證也因被我國部分企業視為打破國際壁壘,實現產品進入歐美市場的準入證,在國內市場也經常被使用。在我國政府采購領域,三體系認證能否成為供應商的資格條件也頗具爭議。本文從多個視角對三體系認證能否成為供應商資格條件進行探討,并就如何在政府采購中正確對待三體系認證提出自己的看法,敬請關注。

ISO9001、ISO14001、OHSMS18001

“三體系認證”能否作為資格門檻?

■ 蔡錕

1三體系認證資格條件構成對供應商實行差別待遇的幾個案例

海南省財政廳公示的一份《投訴處理決定》顯示,即便將三體系證書設置為投標人商務部分的評分項,在其分值過高時也構成對潛在投標人的排斥與限制。

在海南省財政廳2018828日作出的瓊財采[2018]1185號《投訴處理決定》(公告于“中國政府采購網”)中,海南省財政廳認為,三體系認證主要是對企業在質量保證、環境影響、安全生產等內控管理上的認可與評定,通過此類認證體現了企業對生產經營全過程管控的能力,也體現了企業在品質控制、環境保護、安全生產等方面管理的規范性。因此,雖然各類企業都可以申請三體系認證,但是,該認證應當與所采購的主要產品或服務之間具有密切關聯性,且僅能作為主要產品或服務提供方的商務評分項。

涉案項目中,采購的產品主體為3D打印機設備,安裝布線僅為輔助的服務部分,因此,從認證與產品之間關聯性角度,應對設備生產廠家設置較高的商務評審因素,即應將三體系認證作為設備生產商的商務評分項。而若將三體系認證作為涉案項目投標人即設備經銷商而非設備生產商的商務評分項時,則可能不利于各類設備經銷商參與項目。同時,涉案項目將此三體系認證分值設為9分,明顯過高,是否獲得認證對評標結果已產生了決定性影響。因此,海南省財政廳認定,投訴人關于“三體系認證評分項設置不合理,限制、排斥了潛在投標人”的投訴事項成立。

各地制定的政府采購負面清單中,一般均將三體系認證定性為禁止項,而不允許采購人將其設置為資格條件。

在福建省財政廳2016年發布的“負面清單”中,明確將“質量管理體系認證證書、環境管理體系認證證書、職業健康管理體系認證證書、歐盟認證或境外單一國家的認證證書等條款”確定為“強制性禁止條款”,即屬于政府采購招標文件中明顯具有歧視性或傾向性特征的關鍵詞或內容,應當予以修正。

廣州公共資源交易中心2017年發布的《政府采購文件編制負面清單(貨物和服務)》明確,根據《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第二十條的規定,禁止將“非法律、行政法規要求的認證、登記、資質”及“非國家有關職能機構強制性的資質、資格、認證范圍等規定”設置作為資格條件。

廣東省佛山市發改委和財政局2018223日聯合制定的《佛山市政府采購負面清單》指出,根據《實施條例》第二十條的規定,禁止“將國務院已明令取消的或國家行政機關非強制的資質、資格、認證、目錄等作為資格條件”。

在寧夏回族自治區財政廳201911日印發的《寧夏政府采購負面清單》中,無論是貨物類還是服務類的采購項目,均要求禁止將“國家、地方行政機關頒布的法規、規范性文件中未強制使用的資質、認證”設置為資格條件,并且在工程類負面清單中,還明確說明,上述被禁止設置的資格條件包括“要求投標人提供質量管理體系認證證書、環境管理體系認證證書、職業健康管理體系認證證書等”。

2三體系認證在政府采購實務中爭議產生的根源

公平公正是政府采購的基本宗旨與要求,在同一政府采購項目中對供應商采用同等待遇則是這一原則的直接體現。因此,《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)第二十二條第二款規定,“采購人可以根據采購項目的特殊要求,規定供應商的特定條件,但不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇”。

不過,問題也由此產生,從該條文的表述看,雖然強調采購人不得以不合理的條件差別對待供應商,但是卻也給予了采購人根據采購項目特殊要求規定供應商特定條件的權利。并且,在該條文中,亦未對“特殊要求”及“特定條件”概念的內涵與外延進行任何形式的明確,因此留下了采購活動實施上的操作空間。

《實施條例》第二十條第(二)項雖然更為細致地規定,采購人或者采購代理機構設定的資格、技術、商務條件與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或者與合同履行無關的,屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。但是,采購項目的“具體特點和實際需要”如何判斷,在不同項目中的解釋空間也較大。

3如何確認三體系認證與政府采購項目特殊要求之間的關聯性

如前所述,三體系認證不屬于《政府采購法》第二十二條第一款規定的供應商應具備的法定資格條件,而屬于采購人或采購代理機構自行設定的意定資格條件。

因此,獲得三體系認證方能滿足政府采購具體項目的特殊要求,亦即三體系認證與實現政府采購之目的具有直接的必然關聯性,是三體系認證構成供應商資格條件的前提。

如此,我們不妨先看一下三體系認證證明了獲證企業的何種能力。

ISO9001質量管理體系認證:

根據公開資料顯示,ISO9000族標準是國際標準化組織(ISO)于1987年頒布的在全世界范圍內通用的關于質量管理和質量保證方面的系列標準,在之后的年份中,該標準進行了多次的修改與完善。ISO9001用于證實獲證組織具有提供滿足顧客要求和適用法規要求的產品的能力,目的在于提升顧客滿意度。

根據中國國家認證認可監督管理委員會(以下簡稱“國家認監委”)2014年發布的《質量管理體系認證規則》,筆者認為,質量管理體系認證具有以下特點:1.認證對象是申請認證方的質量管理體系而非申請認證方生產的產品或提供的服務本身;2.認證機構是第三方質量體系評價機構而非行政機關;3.認證行為是企業自主行為而不具有強制性。

綜上可見,ISO9001質量管理體系認證,其實質是對企業內部質量管理制度的認證,即企業具有符合要求的控制產品或服務質量的管理制度。

ISO14001環境管理體系認證:

根據公開資料顯示,ISO14000是國際標準化組織(ISO)第207技術委員會(TC207)從1993年開始制定的一系列環境管理國際標準。國際標準化組織(ISO)期望通過環境管理工具的標準化工作,規范企業和社會團體等組織的自愿環境管理活動,促進組織環境績效的改進,支持全球的可持續發展和環境保護工作。

根據中國環境管理體系認證指導委員會2001年發布的《環境管理體系認證管理規定》,環境管理體系認證規定了對環境管理體系的要求,使一個組織能夠根據法律法規和它應遵守的其他要求,以及關于重要環境因素的信息,制定和實施環境方針與目標。同樣,環境管理體系認證具有以下特點:1.認證對象是申請認證方的環境管理體系而非申請認證方生產的產品或提供的服務本身;2.認證機構是第三方質量體系評價機構而非行政機關;3.認證行為是企業自主行為而不具有強制性。

綜上可見,ISO14001環境管理體系認證,其實質是對企業內部環境管理制度的認證,即企業具有符合一定環保要求的“能減少污染物的產生、排放,促進廢物回收利用,節約能源,節約原材料”的環境管理制度。

OHSAS18001/ISO45001職業健康安全管理體系認證:

根據公開資料顯示,職業健康安全管理體系(Occupation Health Safety Management System.英文簡寫為“OHSMS”)是20世紀80年代后期在國際上興起的現代安全生產管理模式,該認證用于證明獲證主體能夠提供健康安全的工作場所,防止對工作人員產生與工作相關的傷害和健康損害,并能夠持續改進其職業健康安全績效。

根據國家市場監管總局及國家標準化管理委員會發布的GB/T45001-2020《職業健康安全管理體系要求及使用指南》(替換原GB/T28001-2011),筆者同樣認為,職業健康安全管理體系認證具有以下特點:1.認證對象是申請認證方的職業健康管理體系而非申請認證方生產的產品或提供的服務本身;2.認證機構是第三方質量體系評價機構而非行政機關;3.認證行為是企業自主行為而不具有強制性。

綜上,OHSAS18001/ISO45001職業健康安全管理體系認證,其實質是對企業內部工作人員職業健康管理制度的認證,即企業具有符合一定要求的關于職工職業健康的管理制度,如具有安全的生產場所、有效的防護措施等。

4三體系認證與產品或服務的質量是否合格并無直接關聯性

從上述三體系認證的分析可見,無論是質量、環境還是職業健康,三體系認證所針對的都是企業的內部管理制度,而并不直接針對獲證企業實際生產出的產品或提供的服務,亦即三體系認證只確保企業的內部管理制度符合規范要求,而并不對該企業的產品或服務是否合格作出判斷。

由此可見,三體系認證本身并不能解答以下疑問:

企業僅具有相關的質量、環境及職業健康管理制度是否就一定能夠確保其生產出的產品或提供的服務滿足采購人的要求?以及即便相關管理制度未獲得認證的企業就一定無法提供符合技術或質量要求的產品或服務?

顯而易見,從邏輯層面,前述疑問的答案是否定的。也就是說,企業具有相應的質量、環境或職業健康管理制度,與該企業是否能夠生產或提供合格的產品與服務,實質上并不具有直接的關聯性。

因此,從政府采購層面,在《政府采購法》第二條明確規定政府采購的對象系貨物及服務、工程的情況下,政府采購活動主要的考察標準應當是該貨物與服務本身是否合格及是否能滿足采購人要求,而非該貨物或服務的供應商是否具有相關的內部質量、環境或職業健康管理制度。據此,在三體系認證并不能確保所采購之產品或服務的質量或技術標準時,將三體系認證設置為供應商的資格條件,明顯構成對未獲得三體系認證之供應商的歧視,屬于對潛在供應商實行差別待遇。而這也是本文前述眾多地方的財政部門將三體系認證歸入政府采購負面清單并定為禁止項的原因。

5并非任何企業都可以申請三體系認證

在關于三體系認證的宣傳資料中,無一不表述為任何企業都可以申請,而沒有相關限制條件。甚至認為三體系認證不得作為供應商資格條件,且即便作為供應商商務打分項也不得對中標結果產生決定性影響。

事實真的如此嗎?筆者發現,恰恰相反。

在國家認監委2014年發布的《質量管理體系認證規則》中,第4.1.2的第(8)項明確,申請獲證主體需要向認證機構提交“質量管理體系已有效運行三個月以上的證明材料”。該項材料的提交,事實上已經對申請獲證主體的成立時間提出了限制要求,即該組織至少應成立三個月以上,對于企業而言,則意味著該企業應當獲得營業執照三個月以上。

中國環境管理體系認證指導委員會2001年發布的《環境管理體系認證管理規定》第十一條第(1)項要求,申請環境管理體系認證的主體,應當保證其依據ISO14001標準建立的環境管理體系在進行現場審核前運行三個月以上。同時,該規定第十二條要求,申請環境管理體系認證的主體,應提交“由具有法定資格的環境監測機構近一年內出具的該主體各項污染物監測結果”以及“該主體所在地地(市)級以上環境保護行政主管部門出具的該組織在近一年內未因環境違法受到處罰的證明”。根據前述規定可見,希望獲得環境管理體系認證的主體,實際上至少應成立一年以上,對于企業而言,則意味著該企業應當獲得營業執照一年以上。

國家市場監管總局及國家標準化管理委員會發布的GB/T45001-2020《職業健康安全管理體系要求及使用指南》中雖未對申請認證企業的成立期限直接提出要求,但是相關認證機構在對外公開的企業申請職業健康安全管理體系認證的條件列舉中,亦明確要求申請企業應當向認證機構提交“職業健康安全管理體系已有效運行三個月以上”的證明材料,該條件要求與質量管理體系認證一致,事實上已構成對申請認證企業成立時間的條件要求。

綜上可見,三體系認證實際對申請認證的企業都有明確的成立時間要求,而并非人云亦云的任何企業都可以申請。

雖然,根據《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)第十七條的規定,若采購人、采購代理機構將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素,則構成對投標人實行差別待遇或者歧視待遇。企業的成立時間,不直接屬于該企業的規模條件。

但是,并非只有資格條件涉及以規模條件區分不同供應商時才構成對供應商的差別待遇。一般情況下,企業成立的時間與該企業能否生產或提供合格的產品或服務,并無直接關聯性,因此,將企業成立時間設置為供應商資格條件,明顯違反《實施條例》第二十條第(二)項的規定要求,構成對供應商的歧視待遇。在實務層面,政府采購項目因將企業成立時間設置為資格條件而被確認違法或廢標的并不鮮見。

因此,在三體系認證潛含對企業成立時間的限制要求時,實難認為其符合“任何主體都可以申請”的外在條件,更難以認為其不構成對獲證企業與未獲證企業之間實質上的區別待遇。

6三體系認證作為資格條件,不利于供應商之間的公平競爭且具有法律風險

如前所述,三體系認證的實質在于對獲證企業的內部管理制度予以評價,但并不對該企業的產品或服務是否合格作出判斷。同時,三體系認證潛含對企業成立時間的限制要求,而企業的成立時間與該企業能否生產或提供質量合格且滿足采購人技術需求的產品或服務同樣沒有直接關聯性。

因此,在難以確認三體系認證與政府采購項目的特殊需求之間存在必然關聯或屬于政府采購合同履行的必然條件的情況下,將三體系認證設置為供應商的資格條件,可能構成對未獲得三體系認證的潛在供應商的歧視,違反了《政府采購法》公平公正基本原則的要求。

反觀地方財政部門,無論是將三體系認證列入政府采購負面清單中的資格條件禁止項,還是通過《政府采購投訴處理決定》認定三體系認證即便列為商務打分項也不能產生實際決定中標結果的影響,對外展現出的則是,否定三體系認證作為政府采購供應商資格條件。

因此,在政府采購法及其實施條例的基本原則和要求并未發生根本變化的情況下,當前實務中,無論是政府采購監管部門、采購人還是代理機構,允許或實施將三體系認證列為政府采購項目供應商之資格條件的行為,均具有法律風險。

7結論

綜上所述,如何在政府采購中正確對待三體系認證,應注意以下兩點:

其一,三體系認證不應設置為供應商的資格條件,也不得設置為不滿足即投標無效的實質響應條款或星號條款;

其二,三體系認證可以設置為供應商的商務打分項以體現供應商的資質能力,但該商務打分項的分值設置應當合理,不應出現得分實際決定中標結果的情形。

(作者單位:北京達曉律師事務所)




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責任編輯:LIZHENG

本文來源:中國政府采購報第986期第4版
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